Dalla chiusura degli OPG all'apertura delle REMS: un breve excursus del percorso legislativo

Gianluca Monacelli (Dirigente Medico Psichiatra. Direttore UOC Salute Mentale D4, ASL Roma 2), Jennifer Williams (Dirigente Psicologo. UOC Salute Mentale D6, ASL Roma 2) e Giuseppina Gabriele (Dirigente Psicologo. Direttore UOC Salute Mentale D6, ASL Roma 2) hanno elaborato un articolo per QuestioneGiustizia.it sulla chiusura degli OPG e l’apertura delle REMS.

Gli ospedali psichiatrici giudiziari (OPG) in Italia erano una categoria di istituti annoverabili tra le case di reclusione che a metà degli anni settanta sostituirono i vecchi manicomi criminali. Sono stati aboliti nel 2013, ma chiusi definitivamente il 31 marzo 2015, sostituiti dalle Residenze per l’Esecuzione delle Misure di Sicurezza (REMS). Al 30 giugno 2010 tali strutture contenevano un totale di 1.547 detenuti.

La prima norma a disporre il ricovero coattivo all’interno dei manicomi è stata la legge del 14 febbraio 1904, n. 36. La vera svolta, tuttavia, avvenne con l’approvazione del Codice Rocco nel 1930 che istituzionalizzò il ricorso al manicomio giudiziario quale misura di sicurezza da disporsi sempre nei confronti dell’imputato prosciolto per infermità psichica. Con il nuovo codice l’ordinamento penale italiano accolse le istanze della cosiddetta Terza Scuola, introducendo quale compromesso tra le contrastanti opinioni delle scuole Classica e Positiva il sistema del doppio binario, che articolava le risposte sanzionatorie alla commissione di un reato distinguendole tra pene e misure di sicurezza, queste ultime a loro volta suddivise in personali e patrimoniali.

Successivamente, con la riforma dell’ordinamento penitenziario del 1975 e con il relativo regolamento di attuazione di cui al D.P.R. 29 aprile 1976, n. 431, entrarono a far parte del sistema penale italiano. Tuttavia nel 2011, il decreto legge 22 dicembre 2011, n. 211, successivamente convertito in legge 17 febbraio 2012, n. 9, aveva disposto all’art. 3-ter la chiusura delle strutture per la data del 31 marzo 2013. Tale norma fu adottata dopo un’indagine parlamentare che accertò le condizioni di estremo degrado degli istituti e la generalizzata carenza di quegli interventi di cura che avevano motivato l’internamento. A tal proposito, la stessa legge prevede poi che le misure di sicurezza del ricovero in ospedale psichiatrico giudiziario e dell’assegnazione a casa di cura e custodia siano eseguite esclusivamente all’interno delle strutture i cui requisiti sono stabiliti con D.M. emanato dal Ministro della Salute, adottato di concerto con il Ministro della Giustizia, d’intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome.

Il 17 gennaio 2012 la Commissione Giustizia del Senato ha approvato all’unanimità l’emendamento per la chiusura definitiva degli OPG entro il 31 marzo 2013. Il decreto legge 25 marzo 2013 n. 24 ha poi prorogato tale chiusura al 1º aprile 2014.

Infine, il decreto legge 31 marzo 2014, n. 52 – convertito in legge 30 maggio 2014, n. 81 – ne ha disposto un’ultima proroga sino al 31 marzo 2015.

Le OPG dipendevano dall’amministrazione penitenziaria del Ministero della Giustizia; il ricovero era previsto dall’articolo 222 del Codice Penale, su cui si è più volte espressa la Corte Costituzionale; importante al riguardo è la sentenza n. 253/2003 con cui la Corte ne ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della parte dell’articolo che: «Non consente al giudice […] di adottare, in luogo del ricovero in ospedale psichiatrico giudiziario, una diversa misura di sicurezza, prevista dalla legge, idonea ad assicurare adeguate cure dell’infermo di mente e a far fronte alla sua pericolosità sociale.»

Analoga la sentenza 367 del 29 novembre 2004 che ha sancito l’illegittimità costituzionale di parte dell’art. 206. Il D.P.C.M. del 1º aprile 2008 ha sancito il trasferimento al Servizio Sanitario Nazionale delle funzioni sanitarie, delle risorse finanziarie, dei rapporti di lavoro, delle attrezzature, arredi e beni strumentali relativi alla sanità penitenziaria, compresi quindi gli OPG. Dopo la chiusura delle strutture nel 2015, ai sensi del decreto legge n. 211/2011, convertito in legge n. 9/2012, sono state sostituite dalle Residenze per l’Esecuzione delle Misure di Sicurezza (REMS).

La REMS indica una struttura sanitaria di accoglienza per gli autori di reato affetti da disturbi mentali (infermi di mente) e socialmente pericolosi. La gestione interna è di esclusiva competenza sanitaria, poiché afferenti al Dipartimento di Salute Mentale delle ASL di competenza.

Si tratta di strutture residenziali con funzioni terapeutico-riabilitative e socio-riabilitative, con permanenza transitoria ed eccezionale. Difatti, l’internamento in REMS è applicabile “solo nei casi in cui sono acquisiti elementi dai quali risulti che è la sola misura idonea ad assicurare cure adeguate e a fare fronte alla pericolosità sociale dell’infermo o seminfermo di mente” (L. 81/2014).

La misura di sicurezza detentiva viene applicata dalla magistratura italiana ai sensi della legge 30 maggio 2014, n. 81. Dal 1º aprile 2015, l’esecuzione delle misure di sicurezza negli OPG e nelle case di cura e custodia è stata sostituita dall’esecuzione nelle REMS, come previsto dall’art. 3-ter del decreto-legge 22 dicembre 2011, n. 211 – convertito in legge 17 febbraio 2012, n. 9 – relativo a interventi urgenti per il contrasto della tensione detentiva determinata dal sovraffollamento delle carceri.

La regolamentazione di dettaglio della presa in carico nelle REMS e nella rete dei servizi e delle strutture non detentive per le misure di sicurezza è stata aggiornata il 30 novembre 2022 con uno specifico Accordo sancito dalla Conferenza Unificata (Rep.Atti n. 188/CU) (reperibile nel nostro database normativo).